El Control Constitucional en el Procedimiento de Reformas y Adiciones a la Constitución Federal

Muchas son las reflexiones y análisis que podemos esbozar en relación al tema de los medios de control constitucional en el procedimiento de reformas o enmiendas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de que debemos de tener muy presente la importancia de las instituciones jurídicas que existen en nuestro país para mantener vigente el principio de la supremacía constitucional, lo cual consideramos que da origen al contenido de las presentes reflexiones en donde se hará enfásis a la trascendencia que tienen los medios de control constitucional, entendidos como los mecanismos o instrumentos que la Constitución prevé para el caso de que por medio de algún acto de autoridad, se pretenda vulnerar el orden constitucional en nuestro llamado Estado de Derecho y en caso de que haya sido vulnerado dicho orden, intervenga la Suprema Corte de Justicia de la Nación -en su calidad de un Tribunal Constitucional de facto-, para restablecer la supremacía constitucional necesaria y mantener vigente el pacto social nacional y la armonía entre los gobernantes y los gobernados.

México, como toda nación que se enfrenta a constantes cambios producto de las condiciones actuales y de un mundo globalizado, será siempre necesario contar con un marco jurídico constitucional que tenga como características el que sea funcional y moderno de acorde a las exigencias de las circunstancias para enfrentar los retos del siglo XXI, teniendo como premisa inquebrantable el bienestar común de los mexicanos, lo que en un momento dado, obligaría a que el Poder Reformador de la Constitución, inicie el procedimiento de reformas o enmiendas constitucionales respectivas, pero, si consideramos que vivimos en un orden constitucional y legal, es innegable que ese procedimiento debe ser cumplido cabalmente, sin alteraciones, porque de lo contrario motivaría a que la persona que se sienta legitimada y afectada por dicho proceder, tenga que recurrir a algún medio de control constitucional para solicitar la intervención de la Corte y que ésta tenga que pronunciarse como garante del orden constitucional y con ello, aspirar a que se obtenga justicia constitucional que contribuya al fortalecimiento de nuestro Estado de Derecho.

La última reforma a nuestra Constitución Federal de 1917 -al día de hoy- es del 29 de julio de 2010, es decir, en sus 94 años de vigencia la Constitución ha sido reformada (adicionada o derogada) en 502 ocasiones, en 191 decretos de reforma, a través de las cuáles se pretende actualizarse a la realidad política, jurídica, económica, social o cultural que vive nuestro país, sin embargo, las personas que han estado vigilantes de los procedimientos de reforma, han llegado a percatarse que no se cumplió debidamente algún paso o se incurrió en alguna omisión de carácter procedimiental, lo que originaría que la reforma o enmienda, tuviera un vicio el cual sería contrario al espíritu constitucional y por ende, debe existir algún medio procedente de control constitucional para que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, intervenga como garante del orden constitucional, asumiendo las funciones de un auténtico Tribunal Constitucional.

Así las cosas, para ejemplificar esta situación, procederemos a abordar sólo cinco de los asuntos que ha tenido nuestro sistema político y jurídico en los últimos años y que han tenido que ser conocidos y resueltos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al asumir funciones de un auténtico Tribunal Constitucional:

A) Amparo en Revisión número1334/98, promovido por Manuel Camacho Solís, contra actos de Congreso de la Unión y de otras autoridades, consistentes en la iniciativa de reformas a la Constitución General de la República, presentada el 26 de julio de 1996, ante la Cámara de Diputados, publicada en el Diario Oficial de la Federación de 22 de agosto de 1996.

Sobre este asunto que sin duda fue el que sentó el primer precedente en nuestro país, tanto por su implicación política como principalmente por la situación jurídica de que los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación tuvieran que pronunciarse, al hacer uso de su facultad de atracción, sobre el desechamiento que realizó un Juez de Distrito, quien conoció en primera instancia el amparo en cuestión.

El quid de las discusiones que se dieron en el pleno de la Corte, fue precisamente determinar la procedencia o no del juicio de amparo por vicios en el procedimiento de reformas o enmiendas a la Constitución e inclusive, muchas de las opiniones[1] que los ministros emitieron sobre el particular consistieron en que:

Ø En la legislación mexicana no existe disposición expresa que prohíba el ejercicio de la acción de amparo en contra del proceso de reformas a la Carta Magna;

Ø Es innegable que los tribunales de la Federación están facultados para intervenir en el conocimiento de cualquier problema relativo a la violación de derechos fundamentales;

Ø La función primordial, encomendada al Poder Judicial de la Federación por el artículo 103 constitucional, es la de resolver controversias por leyes o actos de la autoridad.

Ø Las entidades que intervienen en el proceso legislativo de una reforma constitucional, que en ejercicio de sus atribuciones secuenciales integran el órgano revisor, son autoridades constituidas, en tanto que se ha determinado que tienen tal carácter las que dictan, promulgan, publican, ordenan, ejecutan o tratan de ejecutar la ley o el acto reclamado, y

Ø No obstante que el procedimiento reclamado hubiere quedado elevado formalmente a la categoría de la norma suprema; dicho procedimiento es impugnable a través del juicio de amparo.

Cabe destacar que la sentencia[2] que se dictó en el asunto en cuestión, por mayoría de seis votos, el pleno de la Corte determinó revocar el auto del Juez de Distrito por el que desechó la demanda de amparo del quejoso Manuel Camacho Solís y se dejó en libertad de jurisdicción al Juez de Distrito para que provea nuevamente sobre la admisión o no, de la demanda de garantías, dicho en otras palabras, la Corte avaló completamente la posibilidad de que sí se puede impugnar el procedimiento de reformas o enmiendas a la Constitución mediante el juicio de amparo. De hecho, más allá de que al final no prosperó la demanda del quejoso, la argumentación jurídica de la Corte, sirvió para futuros asuntos similares como el que veremos a continuación.

B) Controversia constitucional 82/2001, promovida por el Municipio de San Pedro Quiatoni, Tlacolula, Estado de Oaxaca, contra la validez de los actos del proceso legislativo que reformó la Constitución Federal en materia de Derechos y de Cultura Indígena, realizados por el Ejecutivo Federal, el Legislativo Federal y las Legislaturas de los Estados de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas.

En el asunto que nos ocupa, la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó por mayoría de ocho votos que si bien se impugna la validez del proceso de reformas, el hecho de que los supuestos vicios de que se adolece ocurrieron durante éste, no puede jurídicamente desvincularse de su objeto, que es la aprobación y declaración de reformas a la Carta Magna y en virtud de que estas reformas emanan de una autoridad no incluida en el artículo 105 constitucional, resulta improcedente la controversia constitucional, toda vez que la Constitución no le confiere facultad expresa a la Corte para controlar, a través de este medio de control constitucional, los actos que emita el Órgano Reformador.

El anterior criterio de la Corte, se cristalizó en dos tesis de jurisprudencia[3] que vienen a ratificar la postura que adoptó el Máximo Tribunal Judicial de nuestro país sobre esta situación: “Procedimiento de reformas y adiciones a la Constitución Federal. No es susceptible de Control Jurisdiccional.” y “Controversia constitucional. Es improcedente para impugnar el procedimiento de reformas y adiciones a la Constitución Federal.”

Sobre este asunto hay que destacar que los argumentos que se dieron en la Suprema Corte de Justicia de la Nación al momento de resolver este asunto, se hicieron extensivos para las más de 200 controversias constitucionales que Municipios, el Congreso del Estado de Chiapas y el Poder Ejecutivo del Estado de Tlaxcala, interpusieron en contra de los actos del proceso de reformas constitucionales en materia indígena.

C) Controversia Constitucional 104/2004, promovida por el Gobierno del Distrito Federal, contra la validez de los actos del proceso legislativo tendientes a adicionar una parte al artículo 122 constitucional, presentada el 9 de diciembre de 2004.

Aquí la parte quejosa manifestó en su ocurso de demanda que si bien el más Alto Tribunal de Justicia de la Nación ha sostenido criterios en el sentido de que los procedimientos de reforma constitucional y las normas constitucionales en sí mismas no pueden ser objeto de revisión constitucional por parte del Poder Judicial de la Federación, lo que se reclama en la controversia constitucional, no es el resultado de un proceso de reforma constitucional sino de una serie de actos que forman parte de un indebido proceso de creación de normas relativas al Distrito Federal, que por su contenido y naturaleza, no pueden ser establecidas mediante proceso de reforma constitucional. Asimismo, señaló que los actos impugnados eran parte de un ilegal y arbitrario proceso, que por sí mismos adolecían de vicios constitucionales, cuya reparación sería imposible al concluir el procedimiento iniciado por la Cámara de Diputados, con lo que se dejaría en estado de indefensión al Distrito Federal al privársele del medio de defensa adecuado.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación al momento de emitir su resolución sobre este asunto[4], por mayoría de votos, determinó desechar de plano la controversia constitucional que nos ocupa, bajo la razón de ser notoriamente improcedente este medio de control constitucional para impugnar el procedimiento de reformas o enmiendas a la Constitución, y de hecho, sirvieron de sustento las dos tesis jurisprudenciales mencionadas en el inciso anterior, es decir, las que se crearon con motivo de la controversia constitucional sobre las reformas en materia indígena.

Podemos decir que lo interesante en este asunto fue precisamente que se abrió una nueva discusión entre los ministros de la Corte sobre si el proceso de reforma constitucional es o no susceptible de control constitucional. Así que independientemente de que se haya desechado, volvió a sentar otro precedente en la historia de las impugnaciones de los procedimientos de reformas o enmiendas a la Constitución.

D) Acción de Inconstitucionalidad 168/2007 y su acumulada 169/2007, promovida por el Partido Convergencia, contra la validez de los actos del proceso legislativo que reformó varios artículos constitucionales en materia electoral, publicados el 13 de noviembre de 2007.

Esta impugnación en contra del procedimiento de reformas constitucionales es la penúltima sobre la que ha tenido que pronunciarse la nuestro Máximo Tribunal y en la que podemos destacar que la parte quejosa inicialmente argumentó que su acción es procedente, teniendo como base la admisión de la acción interpuesta en su momento por Manuel Camacho Solís, es decir, que sí se admite la posibilidad de sujetar a control constitucional el procedimiento de reforma constitucional y asimismo, destacó los actos del procedimiento de reforma, mismos que consideró como “arbitrarios y anárquicos”, en virtud de que no se siguió el procedimiento establecido en la Ley para la Reforma del Estado.[5]

Al respecto es preciso manifestar que la mencionada Ley para la Reforma del Estado establecía la creación de una Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos del Congreso de la Unión, como órgano rector del proceso de la Reforma del Estado y tenía como obligación pronunciarse sobre distintos temas, entre ellos, el relativo al Sistema Electoral. Para ello, se creaban dos instancias: la Subcomisión de Consulta Pública y la Subcomisión Redactora. Siendo ésta última que tenía como facultad el elaborar un proyecto de reformas o adiciones en materia electoral y debía ser sometido en una sesión para que fuera discutido y, en su caso, aprobado por el máximo consenso posible, situación que no se cumplió y como ese era el objetivo de la Ley en comento, el procedimiento de reformas constitucionales electorales, empezó a viciarse, porque se dejaron a un lado a los grupos parlamentarios minoritarios representados en el Congreso de la Unión.

Sobre el particular la Corte tuvo dos pronunciamientos: el primero consistió en admitir la acción de inconstitucionalidad mediante una votación de seis a favor, cinco en contra[6] y el segundo, fue en determinar el sobreseimiento de la acción de inconstitucionalidad a través de una votación de siete votos a favor y cuatro en contra [7], bajo el argumento de que los partidos políticos nacionales únicamente pueden impugnar mediante dicha acción, las leyes secundarias electorales, no obstante que en la primera sesión donde se dieron los debates respecto a la procedencia de la acción, se había admitido el concepto de “leyes” en sentido amplio que contempla la fracción II del artículo 105 constitucional.

Cabe señalar que, no obstante el sentido de esta resolución, por tercera vez se sentó un precedente sobre la posibilidad de que un medio de control constitucional, pueda ser procedente para impugnar el procedimiento de reformas o enmiendas a la Ley Suprema de México, pues una vez más, la argumentación jurídica vertida en las sesiones del Pleno de la Corte, nutrieron más la posibilidad de que en algún futuro no muy lejano, la Corte pueda revisar si se cumplieron todos y cada uno de los pasos procedimentales al momento de llevar a cabo alguna modificación a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

E) Amparo en revisión 2021/2009, promovido por Federico Jesús Reyes Heroles González Garza y otros, contr actos del Congreso de la Unión y de otras autoridades consistentes en el procedimiento de reforma constitucional (en su conjunto) que culminó con el Decreto de 13 de noviembre de 2007 en el Diario Oficial de la Federación, mediante el cual se modificaron diversas disposiciones de la Constitución Federal; en específico, la reforma del artículo 41, fracción III, párrafo tercero (asunto conocido popularme como el “Amparo de los Intelectuales”).

“El asunto fue conocido inicialmente por la juez Quinto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, quien por acuerdo de 26 de diciembre de 2007 registró el expediente y desechó la demanda al considerar que el juicio de amparo es notoriamente improcedente en contra de reformas o modificaciones a la Constitución Federal.

“Contra dicha determinación, el 18 de enero de 2008 la parte quejosa interpuso recurso de revisión, del que conoció el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, el que por resolución de 15 de febrero del mismo año, determinó remitir los autos a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para el efecto de que analizara la viabilidad de ejercer facultad de atracción para conocer del referido recurso.

“El 9 de julio del mismo año, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación falló la Facultad de Atracción 4/2008, en el sentido de que es competente para resolver todos los juicios de amparo en revisión en los que se hubiere reclamado la reforma constitucional de 13 de noviembre de 2007.

“El 15 de julio de 2008, el Presidente de la Corte admitió y registró el referido recurso de revisión y el 2 de octubre del mismo año este Tribunal Pleno resolvió por mayoría de seis votos revocar el acuerdo que había desechado la demanda de amparo, ya que la causa de improcedencia razonada por la juzgadora no podía considerarse como manifiesta e indudable.

“Una vez tramitado el juicio, la juez de Distrito celebró la audiencia constitucional y dictó sentencia el veinticinco de junio de 2009, en la que resolvió sobreseer el juicio al actualizarse la causal de improcedencia prevista en los artículos 73, fracción XVIII, en relación con el 80, ambos de la Ley de Amparo. Dicho fallo fue controvertido por la parte quejosa el 14 de julio de 2009 a través de un recurso de revisión del que conoció el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

“El 26 de agosto, siguiente el órgano Colegiado de referencia resolvió, en atención a lo fallado en la facultad de atracción emitido el 8 de febrero de 2008 por el Subsecretario General de Acuerdos de la Corte, remitir el expediente a esta Suprema Corte para que se decidiera si se ejercía la facultad de atracción para conocer del respectivo recurso de revisión.

“El Presidente de esta Suprema Corte de Justicia, por Acuerdo de nueve de septiembre de dos mil nueve, tuvo por recibido el expediente, registró el asunto como 2021/2009 y determinó que se debería asumir la competencia originaria para conocer del recurso de revisión.

“El asunto fue turnado para su resolución a una Comisión especial, en la cual su servidor fungió como Coordinador, dicha Comisión fue creada, como otras, para facilitar el trabajo y resolución de los asuntos y se integró por Secretarios de Estudio y Cuenta de diversas ponencias.”

Nota: los párrafos anteriores que se encuentran entre comillas y en cursivas, son parte de la versión taquigráfica de la SCJN de su sesión del 31 de enero de 2011.

El proyecto que se sometió a consideración al pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el pasado 31 de enero de 2011, era en el sentido de declarar fundada la improcedencia del amparo y dado al momento de ser puesto a votación del pleno, se obtuvo un empate de cinco votos a favor y cinco en contra, toda vez que en ese momento la SCJN únicamente tenía 10 ministros.

Así las cosas, ya con la integración completa de la SCJN al haber sido designado ministro José Mario Pardo Rebolledo, el 28 de marzo de 2011, el pleno del máximo Tribunal Jurisdiccional de México sometió a la consideración el citado proyecto, en donde tuvo relevancia el recien nombrado ministro Pardo y refirió sobre la complejidad del tema consistente en definir si resulta procedente o no el juicio de amparo contra el procedimiento de creación o más aún, contra el contenido material de una reforma constitucional.

El ministro Pardo Rebolledo dijo “…desde mi perspectiva, el juicio de amparo no resulta el medio de control constitucional idóneo para realizar dicha revisión.”; lo que llama la atención es que no se atrevió a decir cuál es el medio de control constitucional que sí es idóneo!!!

El resultado de la votación fue de siete votos a favor de que se confirme el sobreseimiento decretado (léase, no procede en este caso la acción de amparo) y cuatro votos en contra (léase, en contra del sobreseimiento y a favor de la procedencia del amparo contra el procedimiento de reformas constitucionales, tanto en su procedimiento como en su contenido material).

Como en cada asunto de la SCJN, una vez que fue votado, la Secretaría General de Acuerdos tiene la obligación de mandar el expediente resuelto a los secretarios de estudio y cuenta para su “engrose”, es decir, su redacción definitiva, que consiste en introducir todas las adiciones, cambios o supresiones que los ministros resolvieron al momento de votar en definitiva y emitir sus argumentos durante la sesión. Una vez que se tenga el engrose y sea aprobado por el ministro ponente, se presenta por el Secretario General de Acuerdos para su aprobación final. Por lo que es importante conocer la sentencia (final) para poder analizarla y comentar los puntos relevantes, así como los votos particulares o concurrentes que fueron anunciados.

Bien, de los cinco asuntos que hemos comentado, prácticamente vemos que cada uno ha tenido una gran importancia, en virtud de que hemos sido testigos que distintos actores han utilizados los tres medios de control constitucional más conocidos en nuestro sistema judicial: el amparo, la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad.

Cabe señalar que el total de asuntos que la Suprema Corte de Justcia de la Nación ha tenido que conocer por cuestiones similares a las que hemos abordado, son: Amparo en Revisión 1334/1998; Controversia Constitucional 48/2001, en cuanto a control constitucional de reforma de esa naturaleza; Controversia Constitucional 82/2001; Recurso de Reclamación 33/2007; Acción de Inconstitucionalidad 168/2007 y su acumulada 169/2007; Amparo en Revisión 186/2008; Contradicción de Tesis 37/2008; Recursos de Queja Diversos 20, 21 y 22/2008, 17/2008, 18/2008, también; Amparo en Revisión 1014/2008 y el último, Amparo en Revisión 2021/2009.

No debemos dejar pasar por alto que en ningún asunto ha existido una uniformidad de criterio sobre si el Máximo Tribunal tiene competencia o no para controlar el actuar del llamado Órgano Revisor de la Constitución, siempre salvaguardando el principio de la supremacía constitucional que consagra el artículo 133 constitucional. Para fortalecer lo anterior, basta con revisar detenidamente las versiones estenográficas sobre las sesiones en donde se han llevado a cabo los debates entre los ministros que integran el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues en cada caso, siempre hay ministros que pugnan y están a favor porque la Corte entre al fondo del asunto para manifestar su papel de defensor de la Constitución y de garante del pacto social nacional que se encuentra inmerso en los postulados que consagra la Carta Fundamental de los mexicanos.

Con estos debates hemos sido testigos de las distintas opiniones que enriquecen y contribuyen a que podamos nutrir nuestros argumentos jurídicos y las formas en las que podemos interpretar las lagunas que tiene nuestra Constitución, no solamente en el tema que ha sido motivo de análisis en el presente trabajo, sino en distintos temas en que pudieren aplicarse los razonamientos de los ministros de la Corte.

Nosotros nos congratulamos de los avances de la Corte en este tipo de asuntos que nos ocupa, empero, lamentamos profundamente que las decisiones mayoritariamente asumidas por los ministros de la Corte en cada caso, hayan sido en el fondo negativas para entrar al estudio de si hubo o no vicios en el procedimiento de reformas o enmiendas a la Constitución, en virtud de que nos pronunciamos porque se pueda legislar expresamente la facultad para que la Corte, sea indubitablemente, el Poder que vigile los procedimientos mencionados con el único propósito de mantener vigente e intacto el principio de la supremacía constitucional que es lo que nos otorga una estabilidad a nuestro sistema jurídico y político.

Ps: Follow Us On Twitter @fburgoa

Salu2 y no olvides postear y expresar tu opinión!!!

[1] Ver Amparo contra el Procedimiento de Reformas a la Constitución, Serie Debates Pleno, Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 1997, págs. 1 a la 98.

[2] Sentencia dictada en el Amparo en Revisión 2996/96, promovido por Manuel Camacho Solís, siendo Ministro Ponente Genaro David Góngora Pimentel, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión del 3 de febrero de 1997.

[3] De la controversia constitucional 82/2001, derivaron las dos tesis de jurisprudencia que se indican, las cuales fueron aprobadas por mayoría de ocho votos de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión pública del 6 de septiembre de 2002, publicados en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta del mismo mes y año, Novena Época, tomo XVI, con los números de tesis P./J. 39/2002 y P./J. 40/2002, respectivamente.

[4] Sentencia dictada en la Controversia Constitucional 104/2004, promovido por el Gobierno del Distrito Federal, siendo Ministro Ponente José Ramón Cossío Díaz, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de fecha 30 de noviembre de 2004.

[5] Publicada en el 13 de abril de 2007 en el Diario Oficial de la Federación y de acuerdo a su artículo séptimo transitorio, se estableció una vigencia de un año calendario, concluyendo el 13 de abril de 2008 y en esta Ley se estableció el proceso de Reforma del Estado en México.

[6] Sesión pública ordinaria celebrada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 28 de abril de 2008.

[7] Sesión pública ordinaria celebrada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 26 de junio de 2008.